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Sébastien Platon | L’UE et la crise de l’Etat de droit en Pologne

[Février 2018]

 

A défaut d’avoir été un millésime savoureux, l’année 2017 fut, pour le droit de l’Union européenne, un cru d’exception. Deux des dispositions des traités européens dont on peut considérer qu’elles ont été rédigées pour ne jamais être utilisées l’ont été. La première est, bien entendu, le fameux article 50 du traité sur l’Union européenne (TUE), déclenché le 29 mars 2017 par la notification effectuée par le Royaume-Uni au Conseil européen de son intention de se retirer de l’Union européenne. La seconde, et cela est passé un peu plus inaperçu, est l’activation de l’article 7 TUE contre la Pologne le 20 décembre 2017.

L’article 7 TUE, créé en 1997, permet, en cas de violation grave et persistante par un Etat membre des valeurs de l’Union constatée à l’unanimité des dirigeants des Etats membres (moins, naturellement, l’Etat concerné), de suspendre (à la majorité qualifiée) les « droits » de l’Etat membre en question, notamment le droit de vote au Conseil. En 2001 a été ajouté un volet « préventif » à ce dispositif, qui permet aux dirigeants des Etats membres de constater, à la majorité des 4/5, l’existence d’un risque clair de violation grave des valeurs de l’Union. Ce constat n’est assorti, contrairement au constat de violation grave et persistante, d’aucune possibilité de mesure coercitive à l’encontre de l’Etat visé.

Ce mécanisme, et plus globalement l’ensemble des mécanismes de l’Union européenne destinés à protéger la démocratie et l’Etat de droit, ont fait preuve de leur parfaite impuissance face à la dérive autoritaire de la Hongrie depuis l’arrivée au pouvoir de Viktor Orban, qui défend explicitement la création d’un État « illibéral » et a, fort d’une écrasante majorité parlementaire, entrepris de nombreuses actions qui ont suscité de nombreuses inquiétudes du point de vue du respect des valeurs fondamentales de l’Union  (voir ici un rapport de 2016 de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme). En 2014, la Commission européenne s’est donc dotée d’un mécanisme « pré-article 7 », c’est-à-dire d’une procédure de surveillance et de dialogue pouvant découler, en cas d’absence d’amélioration, sur une proposition d’activation de l’article 7, la Commission étant l’une des autorités habilitées à déclencher ce mécanisme.

Ce « cadre pour l’Etat de droit » a été mis en œuvre pour la première fois non pas contre la Hongrie mais contre la Pologne, le 13 janvier 2016. En effet, à peine arrivé au pouvoir fin 2015, le (mal nommé) parti Droit et justice s’est engagé dans un bras de fer contre le Tribunal constitutionnel polonais, accusé de bloquer les réformes voulues par le Gouvernement. Ce bras de fer a rapidement pris la forme de mesures de rétorsion d’une hallucinante grossièreté, comme le refus par le gouvernement de publier au Journal officiel les décisions du Tribunal qu’il estimait illégales, et de réformes destinées à soumettre le tribunal constitutionnel et à le priver de son indépendance, d’abord en interférant avec son fonctionnement (règles de quorum, obligation de traiter les affaires dans l’ordre chronologique, etc.) puis, plus frontalement, en imposant une présidente au tribunal dans des conditions de régularité douteuses. Le Tribunal constitutionnel ayant été efficacement mis au pas, le gouvernement tourne désormais son regard vers le reste du système judiciaire, entreprenant une série de réformes tendant à permettre au gouvernement de démettre tous les juges de la Cour suprême, de remplacer les présidents des juridictions inférieures et de contrôler l’ensemble du système de nomination des juges.

Les violations multiples, grossières et continues par les autorités polonaises des principes au cœur de la notion d’Etat de droit ont abouti à l’adoption par la Commission d’un avis non public le 1er juin 2016 puis d’une recommandation publique le 27 juillet 2016. En l’absence de volonté de dialogue du gouvernement polonais, la Commission, au lieu d’activer l’article 7, a adopté une autre recommandation le 21 décembre 2016, puis encore une autre le 26 juillet 2017 (voir ici, et ici pour une analyse). Il aura fallu attendre le 20 décembre 2017 pour que la Commission, outre une quatrième recommandation, active l’article 7. Et encore faut-il remarquer deux choses. D’une part, la Commission a activé le seul volet préventif de l’article 7, qui ne requiert qu’une majorité de 4/5, l’unanimité étant inenvisageable en raison de la solidarité affichée du gouvernement hongrois. D’autre part, la Commission a laissé un ultime délai de trois mois à la Pologne pour corriger la situation, délai au terme duquel la Commission pourrait envisager de retirer sa proposition. Ce n’est donc qu’au terme de ce délai, le 20 mars 2018, que les Etats membres auront éventuellement à se prononcer.

La situation est complexe et difficile à dénouer. Elle est pourtant urgente. Comme l’ont dit certains, il y a en effet peut-être là une menace pour l’UE encore plus grande que le Brexit.

 

Sébastien Platon est professeur de Droit public à l’Université de Bordeaux