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Sébastien Blanchard | Les 100 premiers jours de la Commission von der Leyen – entre promesses politiques et réalisations concrètes

[Mars 2020]

 

A peine son nom sorti du chapeau des chefs d’Etat et de gouvernement à l’issue d’un intense sommet européen, Ursula von der Leyen annonçait la couleur : si elle devait obtenir confirmation de sa nomination et que son collège de Commissaires européens devait être approuvé par le Parlement européen, les cent premiers jours de son mandat seraient déterminants pour donner le ton et mettre sur la table les initiatives qui constitueront les marqueurs de la « Commission von der Leyen ».

 

Le message était clair : la Commission européenne a le devoir de se mettre au travail sans attendre pour lancer une nouvelle dynamique et sortir du schéma « action par réaction » pour, au contraire, imprimer sa patte sur les bouleversements que connaissent nos économies, nos sociétés et nos environnements.

 

Ainsi, le programme politique présenté par la candidate à la présidence et défendu devant les parlementaires européens le 16 juillet 2019, articulé autour de six grandes priorités, annonçait un certain nombre de propositions-phares, conceptualisées par Ursula von der Leyen comme des promesses politiques de sa Commission « géopolitique » (I). S’il est bien sûr beaucoup trop tôt pour connaître quel sera le sort de chacune de ces initiatives – le passage par la « moulinette » du processus législatif réservant bien des surprises – il semble déjà intéressant de faire un point d’étape et d’identifier les convergences et divergences entre les promesses de l’exécutif européen avant son entrée en fonction le 1er décembre 2019 et les éléments clés de ses propositions présentées avant le 9 mars dernier, date-anniversaire des cent premiers jours (II).

 

Les promesses politiques pour les cent premiers jours

 

Dans ses orientations politiques, Ursula von der Leyen s’était engagée à présenter à court terme des initiatives fortes sur deux principaux fronts, qui doivent amener l’Union européenne à réussir une « double transition » : la transition écologique et la transition numérique.

 

  1. Le Pacte vert

 

Répondant à la « poussée verte » dans les urnes (près de 10% des voix pour les partis verts européens lors des élections européennes de mai 2019) et aux bouleversements croissants apportés par le changement climatique, Ursula von der Leyen établissait comme pièce centrale de son mandat et comme première priorité politique d’ériger « un pacte vert pour l’Europe » au cours de ses cent premiers jours de mandat, sous la houlette du Vice-Président exécutif Frans Timmermans.

 

Celui-ci devait notamment inclure « la première législation européenne sur le climat, afin d’ancrer l’objectif de la neutralité climatique à l’horizon 2050 dans la loi ».

 

Ursula von der Leyen traçait également une feuille de route précise :

  • s’agissant du système d’échange de quotas d’émission, une extension au secteur maritime, au trafic routier et au secteur de la construction devrait être proposée, ainsi qu’une réduction des « quotas alloués gratuitement aux compagnies aériennes ».

 

 

  • Reconnaissant le besoin de mettre en place « une transition équitable pour tous», l’établissement d’un Fonds pour une transition juste était prévu, afin de soutenir les personnes et les régions les plus affectées par la transition environnementale et écologique.

 

  • De même, afin de financer les investissements nécessaires à cette transition, un plan d’investissement global était détaillé dans le programme politique, lequel comprend plusieurs éléments : une stratégie en faveur de la finance verte ; un plan d’investissement pour une Europe durable, comprenant la conversion d’une partie de la Banque européenne d’investissement en Banque européenne du climat.

 

  • Enfin, Ursula von der Leyen souhaitait de ses vœux l’érection « de nouvelles normes de biodiversité qui s’appliquent horizontalement dans le commerce, l’industrie, l’agriculture et la politique économique». Ainsi, plusieurs stratégies complémentaires étaient annoncées : une stratégie en matière de biodiversité à l’horizon 2030 ; une stratégie « de la ferme à la table » pour une alimentation durable ; une stratégie en matière de protection de la santé des personnes contre la détérioration de l’environnement et la pollution ; un plan d’action pour l’économie circulaire, couvrant en particulier les secteurs gros pollueurs.

 

  1. Le futur numérique

 

Pour répondre aux enjeux du développement exponentiel de l’économie et secteur du numérique, « une proposition législative en vue d’une approche européenne coordonnée relative aux implications humaines et éthiques de l’intelligence artificielle » était annoncée au cours des cent premiers jours, transcrivant ainsi en initiatives politiques les travaux du groupe d’experts de haut niveau sur l’intelligence artificielle installé en juin 2018 par la Commission européenne. Cette proposition devait également « examiner les moyens d’utiliser les mégadonnées pour favoriser des innovations » au bénéfice des sociétés et entreprises européennes.

 

L’approche européenne préconisée par la présidente de l’exécutif européen se voulait donc proactive, afin d’établir un standard qui puisse se diffuser partout dans le monde, sur le modèle du règlement général en matière de protection des données personnelles.

 

  1. Les autres promesses d’action

 

Dans le cadre du développement du Socle européen des droits sociaux lancé sous la précédente mandature du président Jean-Claude Juncker, Ursula von der Leyen a indiqué qu’au cours des cent premiers jours de son mandat, elle proposerait « un instrument juridique destiné à faire en sorte que chaque travailleur au sein de l’Union européenne bénéficie d’un salaire minimum équitable », ce salaire devant « assurer un niveau de vie décent quel que soit le lieu de travail ».

 

En matière sociale toujours, la candidate à la présidence de la Commission européenne souhaitait présenter « des propositions en vue de l’instauration de mesures contraignantes en matière de transparence des rémunérations » pour atteindre une réelle égalité économique entre hommes et femmes.

 

 

 

Les propositions sur la table des négociations après cent jours

 

Devant composer avec un Parlement européen éclaté entre quatre grandes forces politiques et avec des divisions fortes entre les Etats membres au sein du Conseil de l’Union européenne, illustrées dès l’épisode du rejet du système du « Spitzenkandidat », la présidente Ursula von der Leyen n’a pas poussé son agenda politique autant qu’elle l’avait annoncé bien que, comme elle l’a exprimé à l’occasion de la date anniversaire, ses cent premiers jours à la tête de l’exécutif ont effectivement « servi à amorcer la double transition à laquelle l’Europe doit s’atteler ».

 

  1. En matière de transition écologique

 

Premièrement, la Commission européenne a présenté, très rapidement après sa prise de fonction en décembre 2019 et dans le cadre de la COP25 de Madrid, une stratégie globale, qui peut se lire, dans la continuité des orientations politiques d’Ursula von der Leyen, comme une liste de vœux, presque sans fin puisqu’elle comprend pas moins de 50 mesures touchant à tous les secteurs économiques.

 

Cette stratégie globale s’est déclinée notamment dans la nouvelle stratégie industrielle présentée au 101ème jour du mandat par le Commissaire français Thierry Breton, laquelle détaille un certain nombre de grandes mesures générales, sans nécessairement prévoir à ce stade d’initiatives législatives, pour accompagner l’industrie européenne dans sa transition verte : décarbonisation des industries grosses consommatrices d’énergie ; mise en place d’une alliance pour l’hydrogène propre et d’une alliance sur les industries à faibles émissions de carbone ; orientations en matière d’achats publics écologiques…

 

En outre, en tant que composante de cette stratégie industrielle de l’Union, un plan d’action pour une économie circulaire a été publié deux jours après la date anniversaire des cent jours de mandat de la Commission, lequel s’appuie sur les travaux menés en la matière depuis 2015. Ce plan annonce quelques mesures fortes, dont une proposition législative sur la durabilité des produits, qui bouleversera leur processus de conception, en vue d’une réparabilité et d’un recyclage accrus. Par ailleurs, un nouveau « droit à la réparation » sera créé pour que les consommateurs puissent jouer un rôle plus actif vis-à-vis des industriels.

 

A noter que la stratégie spécifique en matière de biodiversité à l’horizon 2030 a fait l’objet d’un report de publication, du aux divergences de vues importantes entre les différentes directions générales de la Commission à l’œuvre sur ce dossier (principalement la DG Agriculture et la DG Environnement).

 

Deuxièmement, l’exécutif a présenté une proposition de règlement européen pour inscrire dans le marbre normatif l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050. La Commission a donc ici tenu sa promesse politique, bien que l’enjeu se trouve ailleurs : comment remplir cet objectif ! Si la proposition législative comprend des mesures destinées à permettre le suivi des progrès accomplis, ainsi qu’une trajectoire pour l’Union pour la période 2030-2050 en matière de réduction des gaz à effet de serre garantissant une certaine prévisibilité pour l’ensemble des acteurs, c’est bien dans les modalités pratiques de la transition et les budgets qui y seront alloués que réside l’enjeu majeur.

 

Troisièmement, la Commission a présenté un plan d’investissement durable pour l’Europe, qui s’il vise à lever mille milliards d’euros au cours de la décennie à venir, est encore loin des 260 milliards d’investissements additionnels par an d’ici 2030 qui seront au minimum nécessaires selon la Commission pour atteindre les objectifs climatiques fixés à l’horizon 2030. Par ailleurs, dans ce trillion d’euros, la seule ligne budgétaire nouvelle est celle dédiée au Fonds pour une transition juste, qui se verrait en l’état allouer 7,5 milliards d’euros prélevés sur le budget européen dans le prochain cadre budgétaire pluriannuel, soit une somme très limitée pour lisser les effets de la transition écologique dans un certain nombre de régions européennes.

 

Comme l’on pouvait s’y attendre dès juillet 2019 et la présentation par Ursula von der Leyen des contours du Pacte vert pour l’Europe, il est intéressant de relever que l’extrême transversalité des propositions et leur impact sur l’ensemble des secteurs d’activité ont amené les entreprises et les lobbyistes à se pencher en priorité sur ce dossier au cours des cent premiers jours de mandat du nouvel exécutif européen.

 

  1. En matière de transition numérique

 

Dans ce domaine, si la Commission européenne n’a finalement pas présenté de propositions législatives, elle a semé les graines de ses futures initiatives : une stratégie sur les données, un Livre blanc sur l’intelligence artificielle, ainsi qu’une position sur les risques liés au déploiement des réseaux 5G. Englobant ces propositions clés, une communication générale pour « façonner l’avenir numérique de l’Europe » détaille la vision de la Commission sur les sujets transversaux : modernisation des règles de concurrence, régulation des plateformes numériques, réduction de l’empreinte carbone du secteur technologique…

 

Concernant les données, les projets et actions listés sont à la hauteur des promesses puisque la stratégie englobe de nombreux secteurs et enjeux pour construire un marché intérieur des données non personnelles et utiliser le potentiel inexploité des données détenues par les acteurs économiques privés. Proposition législative en 2021 pour la promotion du partage des données entre entreprises et acteurs publics (« Business to Government » ou B2G), construction d’espaces de données sectoriels (dans des secteurs clés tels que la santé, l’agriculture ou l’énergie), promotion de « clouds » européens…toutes ces actions clés doivent permettre à l’Union de devenir le leader mondial sur les données à haute valeur ajoutée alimentant le secteur de l’intelligence artificielle.

 

Sur ce sujet, la « faiblesse juridique » de l’initiative présentée, par rapport à ce qui avait été annoncé par Ursula von der Leyen, s’explique certainement en partie par l’intense lobbying subi par l’exécutif européen de la part du secteur des technologies numériques, qui craint qu’une régulation trop rapide handicaperait irrémédiablement l’Europe dans la course mondiale au développement des applications d’intelligence artificielle. S’il semble acté du côté de la Commission que les applications d’IA « à haut risque » (par exemple, la technologie de reconnaissance faciale ; ou les technologies dans les secteurs critiques, tels que la santé, le recrutement, le transport ou le système judiciaire), qui peuvent mener à une érosion des droits fondamentaux, se verront réglementer d’une manière ou d’une autre, personne ne peut dire à l’heure actuelle dans quel sens les arbitrages se feront en amont de la présentation du futur acte législatif, les options ouvertes par le Livre blanc ayant d’ailleurs été soumises à la consultation des acteurs du secteur. Un débat en sérénité et largement ouvert aux parties tierces semble la meilleure voie à suivre pour calibrer efficacement la réglementation et l’on ne peut que regretter la précipitation dans laquelle Ursula von der Leyen s’était enfermée à l’été 2019.

 

  1. Autres initiatives

 

En matière de salaire minimum, la Commission européenne n’a là aussi présenté aucun instrument juridique, contrairement à la promesse politique faite. L’initiative a pris la forme d’une simple consultation des partenaires sociaux initiée à la mi-janvier. L’explosivité du dossier explique cette prudence, la Commission souhaitant déminer le sujet avec les acteurs économiques et les partenaires sociaux avant d’affronter les Etats membres, encore nombreux à être réticents lorsqu’il s’agit d’adopter des initiatives communes en matière sociale.

En matière d’égalité économique entre les hommes et les femmes, seule une consultation publique sur la transparence des rémunérations a été lancée au début du mois de mars, dans le cadre de la présentation de la stratégie globale en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes. Ce processus de consultation pourrait potentiellement déboucher sur la présentation d’une proposition législative contraignante d’ici la fin de l’année 2020, mais rien n’est moins sûr, d’autant plus lorsque l’on sait que les propositions présentées ces dernières années dans ce domaine sont bloquées de longue date par les Etats membres (par exemple, la proposition sur des quotas de femmes dans les conseils d’administration des grandes entreprises, présentée en 2012).

 

***

 

A travers sa reprise d’un concept politique largement utilisé dans les sphères nationales – les cent premiers jours étant vus par les hommes et femmes politiques comme une période pendant laquelle ils peuvent surfer sur la vague de leur élection – Ursula von der Leyen a volontairement demandé à être jugée sur sa capacité à réaliser pendant ce délai les quatre promesses clairement identifiées dans son discours de politique générale et ainsi à insuffler une nouvelle dynamique pour la construction européenne.

 

Si la feuille de route des cent jours a globalement été respectée, les crises auxquelles l’Union européenne a dû et doit actuellement faire face, en particulier l’épidémie du COVID-19, ont déjà largement impacté l’agenda législatif des prochains mois. Poursuivre sur la voie tracée au cours de ces cent premiers jours pour mettre l’Union européenne sur les rails de la double transition écologique et numérique ne sera donc pas chose aisée, d’autant plus qu’un compromis budgétaire sur le prochain cadre financier pour les sept prochaines années sera extrêmement difficile à atteindre d’ici la fin de l’année 2020, alors que réside ici un élément clé dans la structuration d’une capacité d’investissement taillée pour atteindre les objectifs fixés.

 

Obtenir des résultats sur l’ensemble de ces dossiers sera pourtant hautement nécessaire pour renforcer la souveraineté européenne, mettre un terme aux doutes entourant la capacité de l’Union à surmonter ses divisions et éviter que la Commission européenne d’Ursula von der Leyen ne subisse un agenda imposé uniquement par les crises, l’amenant à n’endosser au cours de son mandat que le costume du pompier et non celui d’architecte.

 

 

Sébastien Blanchard est juriste en droit de l’Union européenne et dirige Egemone Consulting, cabinet-conseil spécialisé en affaires européennes.